La question a été posée. A juste titre par rapport aux "évènements" que la commune a subis. Par rapport à la "responsabilité" qui a (ou aurait) pu être la mienne puisque j'ai été TPG de ce département de fin 1992 à janvier 2005 et qu'à ce titre j'étais le supérieur hiérarchique du Trésorier d'Elne, comptable de la commune. Cela suppose qu'on précise bien ce qu'est et ce que fait un "comptable public", le TPG étant un comptable dit supérieur (ce n'est pas mon ego sur-dimensionné qui le dit mais l'administration et la réglementation comptable) et le receveur d'Elne étant le comptable local. Donc il faut expliquer comment il intervient et à quel niveau dans le fonctionnement des communes.  Il faudra le faire en feuilleton par approche progressive, car la chose est complexe et un peu rébarbative, et en resituant tout cela dans le cadre général du droit. Commençons.

Notre droit repose sur un principe original en France et en Finances Publiques :
                                                "la séparation des ordonnateurs et des comptables".
ce qui conduit à distinguer clairement :
                                                       choix d'opportunité et contrôles de régularité.
Le jargon est un peu indigeste, excusez-moi, mais c'est essentiel.

Donc l'ordonnateur c'est celui qui ordonne, ordonnance, prévoit, arrête et exécute les dépenses et les recettes, qui décide d'acheter une voiture ou de construire une route, d'embaucher un ingénieur ou la copine de son copain, celui qui décide du financement (par emprunt ou sur impôt). Disons tout de suite pour compléter le tableau, on y reviendra en détails demain, que le comptable est celui qui a en charge l'encaissement ou le décaissement effectif des fonds. L'ordonnateur décide (mais normalement pas en autocrate hors la loi), le comptable paye ou encaisse (mais normalement pas en aveugle).

Au gouvernement, l'ordonnateur c'est le ministre ou ses directeurs délégués. Au niveau du département c'est le Préfet (ou ses directeurs délégués) pour les dépenses d'Etat, le présidentdu Conseil Général (ou ses délégués) pour le département, le directeur de l'hôpital, le président du Sydetom (syndicat départemental d'ordures ménagères) etc etc. Pour la commune, l'ordonnateur c'est le maire ou ses adjoints ou chefs de services délégués.

L'ordonnateur a donc un pouvoir majeur, celui de décider de la dépense et de la recette.
Il vaut mieux dire une compétence car "pouvoir" pour beaucoup sous-entend droit de faire ce que je veux, quand je veux et comme je veux. La compétence c'est autre chose. C'est le droit, et même le devoir, de décider de telle dépense (payer les agents de la commune ou ses fournisseurs) donc de décider de la nature de la dépense (acheter ou louer une voiture par exemple) et du choix du fournisseur (en fonction du modèle, Renault ou autre, 3 portières ou break ou du prix ou d'autres critères). Mais ce droit de choisir sa dépense (droit = nécessité puisque pour fonctionner il faut bien dépenser) ce droit n'est pas absolu.

On est en France en régime de droit : chaque compétence est définie et encadrée par des règles. Ces règles sont générales ou plus ou moins précises.

Règles générales : le maire ne peut agir (et avec son Conseil décider) que dans l'intérêt communal (par exemple, il est normal d'aider une association qui a une action utile dans la commune mais pas de financer sur fonds publics celle certes légitime mais de simple loisir, celle qui organise des voyages aux Baléares ou aux Canaries, bref celle dont l'activité concourt plus à l'agrément des personnes qui se regroupent par affinités qu'à l'animation collective ou à un service rendu d'intérêt communal).
Deuxième règle : il doit être autorisé à agir ainsi. Il peut l'être de façon générale  par la loi (ou le règlement: par exemple pouvoir de police de la tranquillité et de la sécurité). Il peut (et doit) l'être aussi par délibération de l'assemblée (conseil municipal) qui a en démocratie la compétence budgétaire ce qui veut dire la responsabilité de définir le volume et la nature des dépenses ainsi que le volume et la nature des recettes qui font l'équilibre du budget. Le Conseil municipal a, par suite de cette compétence budgétaire, d'autres compétences de principe:  par exemple celle d'approuver ou pas le tableau des effectifs d'agents communaux ou de voter les achats et ventes d'immeubles ou de terrains. Bien sûr, le Conseil qui ne se réunit pas toutes les semaines peut déléguer, sur sa demande, au maire certains pouvoirs. Et le (s) maire(s) se hâte(ent) de faire voter ces délégations en début de mandat, durant la lune de miel (on sait que souvent ça ne dure pas longtemps). Mais il doit en rendre compte et le Conseil doit veiller à examiner ces compte-rendus, même si cela se fait en général à la sauvette, en fin de séance. 

Bien sûr, pour compléter ces règles et principes d'ordre général, il y a aussi des règles plus précises sur l'exercice de telle ou telle activité ou compétence. Ainsi pour la définition des modes de passation des marchés publics c'est-à-dire la façon dont on négocie avec les fournisseurs, les entreprises, pour les achats ou les travaux, il y a un code (législatif et réglementaire) qu'il faut appliquer (publicité, choix raisonné, transparence ...). Et il y a aussi par exemple un "règlement dit intérieur" que le maire soumet au Conseil municipal mais a "oublié" (ici) d'en annexer le texte aussi bien à son rapport qu'au compte-rendu. Il y a aussi des règles de droit public pour le recrutement des fonctionnaires - règles de sélection sur titres, concours, listes d'aptitude avec publicité préalable et rémunération sur barème indiciaire national - c'est pourquoi dans certains cas (certaines communes) on s'en dégage en recrutant dans des organismes satellites, comme l'Office du Tourisme, sur contrats de droit privé. 

Des règles précises aussi en matière d'urbanisme (les lotissements et l'octroi des permis de construire), même si pour une grande partie ces règles sont arrêtées par la commune elle-même. Car là une règle de principe forte s'impose: la commune doit respecter dans ses décisions particulières (permis de lotir ou de construire) les décisions générales qu'elle a prises auparavant (le plan d'urbanisme) lesquelles décisions doivent elles-mêmes être conformes aux règles fixées par l'Etat (par exemple en ce qui concerne les zones inondables ou la protection des "champs captants" c'est-à-dire les zones de captage des eaux potables). Ce ne sont que 2 séries d'exemples dont la justice a révélé l'importance dans le passé de la commune (et l'un est et sera actuel) et où la rigueur (et la transparence) s'imposent d'autant plus.   

Donc l'ordonnateur (disons le maire) a, dans l'exercice de sa compétence, des choix à faire (choix libres, c'est sa responsabilité politique).
Des choix sur les modalités (passer des commandes à des entreprises privées ou faire faire les travaux par son propre personnel, on dit travaux en régie) ou  des options portant sur l'avenir (emprunter, c'est-à-dire faire payer par les générations futures ou miser sur le développement qui va produire des recettes nouvelles, emprunter donc ou augmenter les impôts).
Des choix sur les priorités: un musée ou un gymnase, des logements sociaux ou le développement du port ou l'aménagement d'espaces verts ou la rénovation du centre du village ou des transports publics ou des crèche, cantine etc etc.

Il appartient à l'ordonnateur qui réfléchit de se donner les moyens de choisir: par exemple pour choisir entre les travaux en régie ou en entreprise, il y a raisonnablement besoin d'analyses de coût et d'efficacité comparées, selon la nature des travaux envisagés (entretien ou neufs), les effectifs disponibles ou les recrutements à faire, la capacité des entreprises et la "concurrence" sur le marché local etc etc. Idem pour choisir entre un parc de voitures en pleine propriété ou en location.
Ces choix peuvent donc être raisonnés (c'est le souhaitable évidemment) ou idéologiques  (c'est démocratique), pifométriques ou compulsifs (c'est dangereux) ... ils sont facultatifs, autonomes, politiques. Mais ces choix doivent s'inscrire à la fois dans les capacités financières (c'est la contrainte du budget) et dans le cadre des procédures prévues par les lois et les règlements. 

Ce qui conduit à distinguer de façon très nette l'opportunité et la légalité. L'opportunité c'est la capacité, le droit et même le devoir pour l'ordonnateur de choisir ce qu'il estime être bon ou meilleur pour sa collectivité: des travaux dans les écoles ou des tableaux pour les musées, des canards ou des cygnes noirs pour les bassins des jardins publics, des giratoires monumentaux ou des trottoirs rénovés, etc etc.
La légalité c'est l'obligation d'inscrire ses choix dans les limites fixées par son assemblée délibérante (le Parlement, le Conseil régional, général ou municipal selon le niveau) et les règles du droit public. 

La décentralisation (la Constitution et les lois) a donné aux responsables élus des régions, départements et communes une autonomie très large sur les choix d'opportunité. Elle a maintenu, en principe, la soumission de cette liberté politique au respect de la légalité républicaine.
Je dis en principe car on sait bien qu'il n'y a de respect de la règle (morale ou juridique) que s'il y a d'abord pédagogie, explication puis adhésion collective et personnelle à ces règles. Et il n'y a de respect effectif des règles que si l'obligation véritable est contrôlée, et si le cas échéant son irrespect est sanctionné (d'abord par des rappels à l'ordre puis par des mesures plus contraignantes).
On sait aussi que la mode est à alléger "les carcans" imposés par l'Etat, à réduire ses effectifs, à régionaliser et à transférer au niveau local tout ce qui peut l'être. En même temps le français moyen dit "les politiques tous pourris" et "les fonctionnaires des fainéants et des em....eurs".
La question est donc aujourd'hui de savoir si l'engouement pour la démocratie locale (sur le thème: le pouvoir de proximité, c'est le meilleur parce que c'est celui qui connaît le mieux les besoins de sa population et c'est celui qui étant le plus proche peut être le plus facilement controlé donc sanctinné s'il fait des erreurs), la question est de savoir donc si la "tendance" à confier aux élus le maximum d'autonomie est encore (et comment) équilibrée par des contre-pouvoirs qui vérifient que la gestion est bonne, honnête, efficace et régulière. 

Contre-pouvoir par la démocratie = l'opposition politique, l'opinion, la presse, les électeurs, les associations. 

Garde-fou par les institutions = l'Etat en ses divers visages : préfet, juge (du pénal, de l'administratif et des comptes) et ... on y vient comptables publics

mais cela suffira pour un dimanche.

A suivre au prochain numéro : le comptable local et le comptable supérieur et les autres

 Jean JOUANDET
TPG honoraire et néanmoins pugnace