résumé de l'épisode précédent : les comptables sont des empêcheurs de danser en rond mais ce ne sont ni des rigolos (ils ne peuvent pas faire n'importe quoi, ils sont responsables) ni des redresseurs de torts (ils ne peuvent pas remettre les autres dans le droit chemin)

Sur le terrain, nous avons donc le receveur d'Elne et le TPG à Perpignan. Qui fait quoi?
Le TPG dirige les services du Trésor dans le département, c'est-à-dire une vingtaine de trésoreries locales comme Elne et ses services départementaux. Entre de nombreuses missions qui ne concernent pas notre sujet (recouvrement des impôts, avis au préfet ou à d'autres sur divers dossiers d'investissements ou de subventions, surendettement, contrôle des dépenses des services de l'Etat, traitement des dossiers d'entreprises en difficulté, contrôle de certains organismes sociaux ...) le TPG traite des collectivités locales mais en 2ème niveau.

Le 1er niveau, celui du quotidien, est le local soit Elne.

C'est concrètement le receveur municipal qui examine au regard du droit les factures, les salaires, les marchés, les taxes, les redevances, les versements divers et tous les recouvrements de la commune. C'est lui qui vérifie la régularité des documents présentés à l'appui de la décision, il demande les pièces justificatives (les marchés publics et leur publicité, les arrêtés et les délibérations qui autorisent la décision etc, etc). Mais on le sait il ne peut pas porter une appréciation d'opportunité sur l'achat de voitures de service ou de fonction, de canards ou de tondeuses à gazon. Non plus que sur le coût pharaonique de la réfection des sanitaires de la plage (478 000 €: près place Maillol) s'il y a un marché apparemment correct.

Il ne peut contester la décision que:
- si elle est contraire au droit ou
- si elle ne respecte pas une procédure (la règle majeure pour la transparence des achats ou des recrutements étant la publicité et la mise en concurrence). Ou
- si les documents justificatifs qui lui sont présentés sont notoirement insuffisants ou visiblement truqués.

Or les dessous de table par définition ne s'étalent pas dans les dossiers. Les surfacturations non plus surtout si elles sont fragmentées par petites doses dans les achats successifs qui sont passés au fil des mois selon la technique dite du saucissonnage laquelle rend imperceptibles ces bonus discrets mais répétés.

Le comptable ne peut pas non plus contester les accusés de réception de marchandises (signés en principe par des chefs de service ou des adjoints) qui sont fournis à l'appui des factures. Il n'est pas chargé d'aller vérifier sur place s'il n'y a pas eu détournement de tondeuses à gazon ou de palmiers ou de pièces détachées de voiture ou de tapis ou de ... Il ne peut pas refuserde payer des achats de statuettes en ivoire au seul motif qu'ils sont nombreux ou que cela ne semble pas s'inscrire dans la vocation du musée de Saint-Cyprien: il y a un musée, le choix des acquisitions, leur montant, leur fréquence relèvent de la seule responsabilité politique.

Certes la ligne de démarcation entre l'opportunité et la régularité est parfois floue. Comme sur une route, la ligne médiane est parfois un trait discontinu, on peut la franchir si on reste maître de sa conduite et ne crée pas un danger. Le gendarme a un pouvoir d'appréciation pour verbaliser l'automobiliste et par tempérament il a tendance à le faire volontiers. Pour la commune, la question est la même mais la réponse est plus complexe.
Par exemple quand on recrute un directeur de cabinet de maire sur un emploi de l'Office du Tourisme, c'est pour le payer sur un contrat privé donc plus cher que sur un barème administratif, on franchit la ligne. Rien ne l'interdit expressément, c'est une ligne en pointillés. Tant qu'il n'y a pas un trait continu d'interdiction, quand le droit ne l'interdit pas, dans notre démocratie locale c'est autorisé. Quand on prévoit dans ce contrat des clauses d'indemnité de départ confortables (et immorales), on peut s'interroger sur leur régularité mais il s'agit d'un contrat de droit privé dont l'interprétation échappe aux analyses normales du Trésor Public. Alors, là où le gendarme sur route verbalise a priori parce que c'est son job, le receveur se heurte lui au préjugé (présomption d'innocence ...) que l'autorité municipale élue fait légitimement le bon choix. 

S'il a de forts doutes, il consulte le TPG qui analyse la jurisprudence et le TPG, s'il pense que la décision est contestable, la soumet au préfet, seul compétent en matière de contrôle de légalité.  

Il y a une instruction connue dans l'administration sous le nom de circulaire Charasse (du nom du Ministre du Budget, son auteur qui voulait faire respecter le droit par les élus). Elle invite les comptables locaux à faire remonter à leur hiérarchie (le TPG) les actes communaux sur lesquels ils auraient des doutes. Et ainsi à alerter le Préfet, chargé de faire respecter la loi de la République, pour qu'il demande au Tribunal  Administratif  l'annulation des actes communaux illégaux.

La pratique a peu à peu émoussé cette menace car d'abord les receveurs ne se voyaient pas bien en gendarmes des élus et des services avec lesquels ils travaillent en permanence. Et surtout quand ils ont joué le jeu, ils n'ont guère obtenu de réponse. Le TPG en général, en tous cas le soussigné, a fréquemment signalé aux préfets successifs les anomalies relevées ici ou là. Mais soit parce que la tendance nationale est à l'allègement des contrôles sur les élus (c'est probable) soit parce que dans les Pyrénées-Orientales il y a trop à faire (ça c'est évident), la (non) réponse des préfets (à 1 ou 2 exceptions près) a peu à peu découragé les comptables de jouer les sentinelles de la loi.

En résumé, le receveur a un pouvoir de blocage. Il peut s'opposer à un paiement qui lui paraît abusif, car contraire aux règles et aux procédures. Mais:
- son opposition doit se fonder sur des arguments précis et des textes.
- Il ne peut évidemment pas bloquer à répétition.
- Il doit accepter comme valables, jusqu'à preuve du contraire, les pièces justificatives qu'on lui présente.
- il faut qu'il soit "soutenu" par les autorités supérieures (TPG et Préfet)

La faiblesse du système de contrôle tient de façon paradoxale à la lourdeur, au formalisme et à la multiplicité des contrôleurs. Comme si pour dresser un garde-fous, la meilleure sécurité consistait à accumuler les barrières (comptable, préfet, juge administratif, juge des comptes, juge d'instruction) mais en les juxtaposant en quinconce sans les lier entre elles (chacun des contrôleurs est à la barrière jaloux de sa compétence) et en laissant entre les barrières un passage en zig-zag pour les vagabonds de la loi. 

Gaston Deferre, le ministre de l'Intérieur qui a réalisé la décentralisation disait que le meilleur garde-fou serait l'électeur. Ce vieil homme politique (marseillais de surcroît)était-il si friand de galéjades pour y croire ? Oui, il se moquait de nous et de lui-même vu notre pratique actuelle où les citoyens considèrent que par leur bulletin de vote ils remettent leur avenir municipal à un homme et où cet homme engoncé dans son écharpe se croit capable (même s'il n'a jamais appris) et autorisé à gérer seul, ou en petit comité, les affaires dites publiques. Mais Deferre aurait raison si les citoyens gardaient l'oeil ouvert, sans malveillance ni méfiance systématique, sur la mairie et si la mairie ne se capitonnait pas dans le silence et l'apathie, lesquels en général ne préparent rien de bon.
Vous avez dit PUGNACE ?
 
Revenons à notre comptable car il reste comme le signalait mimi ou dominique (l'homme de l'ombre aux deux visages) la commission d'appel d'offres où le receveur est invité et où il peut savoir puis agir. C'est vrai: en principe 2 services de l'Etat peuvent participer à cette commission qui examine les offres des entreprises pour des travaux ou des fournitures et ils ont la possibilité d'y donner leur avis. Mais leur présence effective dépend de la convocation (ils sont souvent oubliés comme ici le sont souvent les conseillers municipaux, voire adjoints, pour diverses commissions) et de leur disponibilité (difficile de se libérer sous 3 jours pour participer aux diverses commissions de son secteur).
Cela vaut surtout pour le représentant de la DDCCRF, direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, dont les effectifs sont modestes au niveau du département, et qui est le plus compétent comme son nom l'indique sur la mise en concurrence. (ces info. datent d'avant la réforme en cours des services de l'Etat)
Enfin leur avis, strictement consultatif, est la plupart du temps écarté si (Dieu merci, ce n'est pas toujours le cas) on a "tripoté" le mécanisme du marché. Car ne l'oublions jamais, le droit français est un droit écrit et malheureusement les contrôles installés au quotidien sont surtout formels, ils portent sur des documents et personne n'est plus habile à confectionner des pièces parfaites que le malin qui gère la procédure.

Mais personne n'est finalement mieux placé que le contribuable, citoyen, électeur pour connaître ce qui se passe chez lui, en discuter et veiller au grain : c'est à notre avis le meilleur contrôle que cet auto-contrôle par la "collectivité" elle-même. Ce n'est pas appeler à la tyrannie de l'opinion publique qui est fluctuante et passionnée, ni même à prôner la démocratie directe ou participative. C'est inviter les élus à informer et rendre compte et les électeurs à s'informer et à s'exprimer raisonnablement sur ce qui les concerne entre deux scrutins.  

Bon, me direz-vous, et le TPG qu'est-ce qu'il fait donc?  3 choses :   

1 - Comme dit ci-dessus le TPG intervient d'abord au quotidien en appui du receveur:
- en lui fournissant, à sa demande, les avis et conseils qui lui sont utiles.
- en saisissant le Préfet des dossiers qu'il trouve irréguliers.

2 - Il intervient sur les situations critiques: 
- quand les comptes et budgets sont en déséquilibre: pour saisir le juge des comptes
- quand, sans qu'il y ait déséquilibre, la situation justifie une mesure d'alerte.

3 - et/ ou quand on lui demande de faire un audit financier

La saisine de la Chambre Régionale des Comptes est prévue par la loi en cas de déséquilibre des comptes et budgets. Le préfet reçoit les comptes, il consulte le TPG. Le TPG analyse les documents, s'assure de leur "sincérité" et "exactitude",  vérifie s'il y a bien équilibre ou pas et s'il y a déséquilibre, propose au Préfet de saisir la Chambre Régionale des Comptes. Le Préfet engage alors la procédure de règlement prévue par la loi pour pallier les carences communales. Inutile d'aller plus loin car disons-le tout de suite la procédure n'a pas été engagée pour Saint-Cyprien même si on peut se demander s'il n'y aurait pas eu lieu de le faire avant qu'il ne soit trop tard (à voir au prochain N°)

L'alerte. Même si les comptes sont en équilibre, la situation financière d'une commune peut être inquiétante. Les ministères de l'Intérieur et des Finances ont conçu depuis plusieurs années une grille d'analyse qui permet de comparer les résultats des communes tantôt entre elles (par catégories ou "strates" de population) tantôt à des critères de saine gestion. Cette grille permet d'étudier les divers types de dépenses et de recettes, la dette, le niveau d'imposition, le poids relatif des diverse charges, la capacité d'autofinancement, bref la capacité d'une commune à gérer son avenir en fonction de l'état de ses finances. Il en résulte bien sûr des "ratios" qui soulignent les risques et des classements qui résument l'état de santé budgétaire de la commune. Tous les ans, l'ordinateur de Bercy mouline tous ces critères pour toutes le communes de France et en donne les résultats au TPG qui les traite ensuite avec le Préfet. Ils classent les communes du département en 3 (ou 4) catégories selon la gravité de la situation. Et selon le niveau de classement, le Préfet décide de l'information, observations plus ou moins graves, alerte, conseils, mise en garde, à transmettre au maire.

L'audit financier ou analyse approfondie des comptes de la commune est (après les diagnostics établis comme dit ci-dessus par le réseau d'alerte) la mesure qui permet de faire la radiographie détaillée et ensuite de préconiser le traitement à appliquer au budget malade de la commune. Saint-Cyprien a fait l'objet en 15 ans de 3 analyses financières. Le défunt maire n'a tenu aucun compte des 2 premières. L'actuel a en mains la dernière, il doit réfléchir au plan de redressement nécessaire.

Merci de votre patience:  je vous promets (j'essaierai) d'être plus court et enfin plus concret au prochain numéro.

Jean JOUANDET, trésorier-payeur général honoraire et néanmoins pugnace.